二○○八年十二月五日

關(guān)于規(guī)范行使行政處罰自由裁量權(quán)行為的指導(dǎo)意見

　　行政處罰自由裁量權(quán)，是指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、法定授權(quán)組織和受委托的組織依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，選擇作出行政處罰行為的種類、范圍和幅度的權(quán)力。國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》在依法行政的基本要求中指出：行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)遵循公平、公正的原則。要平等對待行政管理相對人，不偏私、不歧視。行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律目的，排除不相關(guān)因素的干擾；所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)；行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理可以采用多種方式實(shí)現(xiàn)行政目的的，應(yīng)當(dāng)避免采用損害當(dāng)事人權(quán)益的方式。
　　近年來，全市各級行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、法定授權(quán)組織和受委托的組織（以下統(tǒng)稱行政機(jī)關(guān)）貫徹落實(shí)國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》和省委《法治江蘇建設(shè)綱要》（以下簡稱兩個(gè)《綱要》），依照法律法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，在各自職權(quán)范圍內(nèi)，對規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)進(jìn)行了積極的探索和有益的嘗試，并取得了一定的成效。但在實(shí)踐中，行政裁量顯失公平公正，行政管理手段簡單粗暴，行政處罰明顯失當(dāng)?shù)默F(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生，影響了依法行政必須遵循的合法、公平公正、合目的性和比例原則的貫徹落實(shí)，進(jìn)而影響了政府的公信力和政府在人民群眾中的權(quán)威、形象。
　　為進(jìn)一步提高依法行政水平，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》和兩個(gè)《綱要》等有關(guān)規(guī)定，結(jié)合我市實(shí)際，現(xiàn)就規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)提出如下指導(dǎo)意見。
　　一、行使行政處罰自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)遵循的原則
　　1．合法性原則——行政處罰自由裁量權(quán)由合法主體嚴(yán)格依照法律規(guī)定，在法定種類、幅度的范圍內(nèi)行使。
　　行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照事實(shí)和法律裁量。事實(shí)要件與法律要件相一致的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照法律規(guī)定裁量，事實(shí)要件與法律要件不一致的，行政機(jī)關(guān)不得違法辦理。
　　己經(jīng)立案的行政處罰案件，未經(jīng)本行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)不得隨意銷案。
　　2．合理性原則——行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律授權(quán)的根本目的，全面考慮、衡量相關(guān)因素，采取的措施和手段必要、適當(dāng)。在可以采用多種方式實(shí)現(xiàn)行政目的時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采用對當(dāng)事人權(quán)益損害最小的方式。
　　3．公平公正原則——行使自由裁量權(quán)時(shí)，行政機(jī)關(guān)對相同的行為應(yīng)當(dāng)相同對待，不得以事實(shí)和法律原則以外的因素給予優(yōu)待或者歧視。
　　同一行政機(jī)關(guān)對違法事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、社會危害程度等因素基本相同的同類違法行為在實(shí)施行政處罰時(shí)，適用的法律依據(jù)、處罰種類和幅度應(yīng)當(dāng)基本一致。
　　4．公開告知原則——行政機(jī)關(guān)必須在作出裁量決定前告知當(dāng)事人依法享有的陳述和申辯的權(quán)利，并充分聽取其意見，當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，應(yīng)當(dāng)予以采納。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將作出裁量決定的事實(shí)、理由、依據(jù)告知當(dāng)事人。
　　5．執(zhí)法責(zé)任原則——行政機(jī)關(guān)及其行政執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)對其所作出的行政行為的法律后果負(fù)責(zé)，對違法或嚴(yán)重不當(dāng)?shù)男姓袨槌袚?dān)法律責(zé)任。
　　二、行使行政處罰自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)遵守的規(guī)定
　　6．行政機(jī)關(guān)選擇行政處罰的種類、幅度，應(yīng)當(dāng)遵守以下規(guī)定：
　?。?）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定“應(yīng)當(dāng)”適用的，行政機(jī)關(guān)必須適用，不得選擇適用；
　?。?）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定“可以”選擇適用的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)本機(jī)關(guān)行政處罰行為自由裁量標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合事實(shí)決定適用。
　　7．當(dāng)事人有下列情形之一的，依法從重處罰：
　　（1）危及公共安全、人身健康和生命財(cái)產(chǎn)安全并造成嚴(yán)重后果的；
　?。?）嚴(yán)重?cái)_亂社會管理秩序、市場經(jīng)濟(jì)秩序,造成嚴(yán)重后果或者社會不良影響的;
　?。?）多次實(shí)施同類違法行為,屢教不改的;
　?。?）以威脅、暴力方式妨礙執(zhí)法人員查處其違法行為的;
　　（5）隱匿、銷毀違法證據(jù)的;
　　（6）脅迫、詐騙他人或教唆未成年人實(shí)施違法行為的;
　?。?）對舉報(bào)人打擊報(bào)復(fù)的;
　?。?）在發(fā)生自然災(zāi)害或其他非常情況下實(shí)施違法行為的；
　　（9）其他依法從重處罰的。
　　8．當(dāng)事人有下列情形之一的，依法從輕或者減輕行政處罰：
　?。?）主動消除或者減輕違法行為危害后果；
　　（2）受他人脅迫有違法行為的；
　?。?）配合辦案機(jī)關(guān)查處違法行為有立功表現(xiàn)的；
　?。?）已滿十四周歲不滿十八周歲的人有違法行為的；
　?。?）其他依法從輕或者減輕行政處罰的。
　　9．當(dāng)事人有下列情形之一的，依法不予行政處罰：
　　（1）違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒有造成危害后果的；
　?。?）違法行為輕微，依法可以不予行政處罰的；
　?。?）不滿十四周歲的人有違法行為的；
　?。?）精神病人在不能辨認(rèn)或者不能控制自己行為時(shí)有違法行為的；
　?。?）違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，但法律另有規(guī)定的除外；
　　（6）其他依法不予行政處罰的。
　　10．在法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的處罰種類和罰款幅度內(nèi)，按照以下規(guī)定實(shí)施處罰：
　?。?）處罰種類的適用。嚴(yán)重違法行為適用的處罰種類包括行政拘留、吊銷許可證、執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、高幅度罰款；一般違法行為適用的處罰種類包括沒收違法所得、沒收非法財(cái)物、暫扣許可證、執(zhí)照、中幅度罰款；輕微違法行為適用的處罰種類包括低幅度罰款和警告，依法不予行政處罰的除外。
　　（2）罰款幅度的適用。行政處罰中適用罰款的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)在法定幅度內(nèi)把罰款數(shù)額按比例分為低幅度罰款、中幅度罰款、高幅度罰款三個(gè)層次。
　　依法既可以實(shí)施單處又可以實(shí)施并處的違法行為，屬于輕微違法行為和一般違法行為的，原則上實(shí)施單處的處罰方式，屬于嚴(yán)重違法行為的，優(yōu)先實(shí)施并處的處罰方式。法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定應(yīng)當(dāng)并處的，從其規(guī)定。
　　11．有從重、從輕、減輕處罰情節(jié)的，應(yīng)當(dāng)在案件討論記錄和行政處罰決定書中說明理由。
　　12．法律、法規(guī)、規(guī)章明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正的違法行為，必須要求限期改正。對責(zé)令改正的具體期限，行政機(jī)關(guān)可根據(jù)本單位執(zhí)法的具體情況自行規(guī)定。
　　三、制定行政處罰自由裁量行為標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)遵守的規(guī)定
　　13．行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰必須根據(jù)違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)及社會危害程度和主觀過錯等因素，結(jié)合本單位行政執(zhí)法具體情況，劃定管理領(lǐng)域內(nèi)的輕微違法行為、一般違法行為、嚴(yán)重違法行為的種類或標(biāo)準(zhǔn)。
　　14．行政機(jī)關(guān)制定行政處罰自由裁量行為標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)遵守以下規(guī)定：
　?。?）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定可以選擇行政行為種類的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)明確適用不同種類的具體條件；
　?。?）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定可以選擇行政行為幅度的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)違法行為的社會危害程度、當(dāng)事人具備的客觀條件等劃分明確、具體的等級。
　　對行政處罰的種類和幅度劃分自由裁量等級，由各行政機(jī)關(guān)按照法律規(guī)定結(jié)合工作實(shí)際確定，但不得少于輕、中、重三個(gè)等級。
　　上級主管機(jī)關(guān)對行政處罰行為制定自由裁量標(biāo)準(zhǔn)的，行政機(jī)關(guān)可以直接引用或者繼續(xù)細(xì)化。
　　15．行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況制定本機(jī)關(guān)行使行政處罰自由裁量權(quán)行為規(guī)范，明確行政處罰自由裁量行為標(biāo)準(zhǔn)。行使行政執(zhí)法自由裁量權(quán)行為規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向市政府法制辦報(bào)送備案，并向社會公布。
　　16．行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)結(jié)合行政執(zhí)法責(zé)任制責(zé)任分解工作，根據(jù)職務(wù)、職責(zé)和行政執(zhí)法需要明確行政執(zhí)法人員行使行政處罰自由裁量權(quán)的權(quán)限，自由裁量不得超越各自權(quán)限。
　　17．行政機(jī)關(guān)作出具體行政處罰時(shí)，決定依據(jù)的事實(shí)應(yīng)當(dāng)與該具體行政處罰自由裁量等級的條件相符合或者基本符合。
　　四、其他應(yīng)當(dāng)遵守的規(guī)定
　　18．行政機(jī)關(guān)在行使行政處罰自由裁量權(quán)中，應(yīng)當(dāng)建立依據(jù)和程序公示制度、集體討論決定制度和審核監(jiān)督機(jī)制。
　　19．行政機(jī)關(guān)行使行政處罰自由裁量權(quán)，應(yīng)當(dāng)在行政決定中說明理由，使用說理式執(zhí)法文書。
　　當(dāng)事人要求行政機(jī)關(guān)對作出行政處罰決定的事實(shí)、理由、依據(jù)予以解釋的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)耐心解答。
　　20．行政機(jī)關(guān)應(yīng)明確本機(jī)關(guān)法制機(jī)構(gòu)、法制工作人員依法對本機(jī)關(guān)作出的行政處罰決定進(jìn)行審核，保證行政處罰自由裁量權(quán)的統(tǒng)一、公正行使。
　　21．行政機(jī)關(guān)可編印典型案例，指導(dǎo)、規(guī)范本機(jī)關(guān)行政執(zhí)法人員統(tǒng)一、公正行使行政處罰自由裁量權(quán)。
　　22．行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章、上級規(guī)范性文件和行政執(zhí)法實(shí)際，對本機(jī)關(guān)行使行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)適時(shí)進(jìn)行評估、修訂、調(diào)整、完善。
　　23．行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督。對違反行政處罰自由裁量權(quán)行為規(guī)范、濫用行政處罰自由裁量權(quán)、侵害公民、法人和其他組織合法權(quán)益的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動糾正，并追究相關(guān)人員的責(zé)任。
　　24．對發(fā)生嚴(yán)重違反行政處罰自由裁量權(quán)行為規(guī)范，濫用行政處罰自由裁量權(quán)，侵害公民、法人和其他組織合法權(quán)益，造成重大社會影響的行政機(jī)關(guān)，市政府將給予通報(bào)批評并責(zé)令有關(guān)機(jī)關(guān)予以糾正或者依法直接予以糾正。
　　25．行政執(zhí)法人員徇私舞弊，濫用行政處罰自由裁量權(quán)的，市政府法制部門可按《江蘇省行政執(zhí)法證件管理辦法》的有關(guān)規(guī)定暫扣直至吊銷責(zé)任人員的行政執(zhí)法證件；有權(quán)機(jī)關(guān)視情節(jié)依法對有關(guān)責(zé)任人調(diào)離執(zhí)法崗位或給予行政處分。
　　26．各行政機(jī)關(guān)規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)行使工作，納入依法行政年度考核范圍。
　　27．實(shí)行垂直管理的行政機(jī)關(guān)作出行政處罰行為，行使自由裁量權(quán)時(shí)，參照本意見執(zhí)行。
　　28．法律、法規(guī)、規(guī)章對行使行政執(zhí)法自由裁量權(quán)作出新規(guī)定的，按新規(guī)定執(zhí)行。

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